Archivos de la categoría Fiscalidad energética

El TC confirma la constitucionalidad del impuesto del valor de la producción de energía eléctrica

Desde su entrada en vigor, el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica (IVPEE) ha estado rodeado de polémica, en parte zanjada (o cerrada) por el reciente Auto del Tribunal Constitucional de fecha 20 de junio de 2018, que  confirma su adecuación a los principios constitucionales.

La configuración del IVPEE, que grava la realización de actividades de producción e incorporación al sistema eléctrico, de energía eléctrica, independientemente de cual sea su fuente de generación,  ha sido bendecida por el TC, que considera es acorde con  los principios constitucionales tributarios del art. 31 CE, esto es, capacidad económica, igualdad, progresividad y no confiscatoriedad.

En cuanto al principio de capacidad económica, el TC considera que  no queda lesionado por el hecho de que el IVPEE grave una manifestación de capacidad económica similar a la del IAE, ni del resto de normas que integran del bloque de constitucionalidad.

El motivo: se está analizando la relación entre un tributo estatal y un tributo local, y por tanto no existe el supuesto de doble imposición prohibido por el artículo 6 de la LOFCA (Ley orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas), que sí se daría entre un tributo estatal y otro de ámbito autonómico.

De hecho, el TC destaca que la relación entre el IVPEE y el IAE es análoga a la existente desde hace años respecto de otros tributos, por ejemplo: el IAE y el IRPF/IS/IRNR; el IRPF y el IIVTNU; el IRPF y el IBI.

Por el otro lado, en cuanto al principio de no confiscatoriedad, el TC reitera su consolidada doctrina de que su infracción es una cuestión de prueba a cargo de quien la invoca, descartándose tal imputación, al no considerar probada dicha circunstancia.

Así pues, podemos concluir que el TC ya ha confirmado la adecuación del IVPEE a los principios de seguridad jurídica e igualdad previstos en los artículos 9.3 y 14 CE (STC 183/2014) y a los principios constitucionales tributarios del art. 31 CE (Auto TC de fecha 20 de junio de 2018).

A mayor abundamiento, y para continua sorpresa de quienes consideramos que la lógica y la coherencia deberían ser requisitos ineludibles de toda norma, debemos destacar que el TC reitera que carece de cualquier relevancia constitucional la total contradicción entre la Exposición de Motivos del IVPEE, que lo califica de tributo con finalidad extrafiscal medioambiental, y la efectiva configuración material del tributo, que no incluye ni un solo elemento extrafiscal.

Por último,  tras este Auto, existe aún la posibilidad de que el IVPEE sea declarado contrario al Derecho Comunitario como consecuencia del planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea parece remota, por no decir casi imposible, puesto que el propio TC afirma expresamente su “convicción de que el IVPEE se ajusta al Derecho de la Unión” y por ello descarta el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ciertamente, todavía queda la posibilidad de que algún Tribunal Superior de Justicia la plantee, pero sin duda éstos considerarán el precedente el TC.

Parece, pues, que la industria de la generación eléctrica tiene que asumir el impuesto, sin que el TC haya entrado a abordar en qué grado el IVPEE presenta una finalidad extrafiscal y si ésta predomina o  no sobre su función recaudatoria.

En el horizonte aparece no obstante, la losa de la reconfiguración tributaria si la transición energética ha de ser una realidad: hay que abordar la reforma de la fiscalidad ambiental de los productos energéticos, de tal forma que se mejoren las señales de precio a los consumidores y se internalicen los daños ambientales derivados de las decisiones de producción y consumo de cada producto.

 

 

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La actividad de comercialización y el IAE

La Comisión de Expertos  para la revisión del modelo de financiación local, concluyó en su Informe de julio de 2017 que el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) se adapta de forma deficiente a los principios tributarios rectores de un sistema fiscal moderno, generando distorsiones económicas y alterando decisiones fundamentales sobre la ubicación y organización de las actividades económicas.

La actividad de comercialización de energía eléctrica, concretamente las empresas que no están vinculadas a los grandes grupos empresariales del sector eléctrico, son un claro ejemplo de cómo esta regulación inadecuada está dañando la competencia en el sector.

Las Tarifas del IAE se diseñaron en el año 1990, cuando aún no existía la obligación de separación de actividades reguladas y liberalizadas. Pero a pesar de haber pasado ya casi una década (2009) desde que la comercialización se efectúa en exclusiva por compañías comercializadoras, esta situación aún no se ha plasmado en la regulación de los epígrafes del IAE, que se presenta a día de hoy completamente obsoleta.

La falta de un epígrafe específico para la actividad de comercialización de energía eléctrica  está generando  un problema para la competencia efectiva en el sector de la comercialización.

Así, la aplicación del epígrafe 659.9 correspondiente al comercio al por menor, al ser la actividad a la que por su naturaleza más se asemeja, determina la obligación de hacer frente una cuota municipal en aquel municipio donde tengan locales y/o clientes (ni que sea uno),  según se ha pronunciado la Dirección General de Tributos, siendo por otra parte el criterio seguido por  muchas Corporaciones locales y reiterada jurisprudencia.

Ello no obstante, debe reflexionarse si tal planteamiento,  además de poder resultar contrario a los principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), puede resultar contrario a la competencia.

A propósito de ello, la CNMC, en dos informes recientes, ha propuesto equiparar la comercialización de energía eléctrica a otra actividad que tenga establecida una cuota nacional y, singularmente, a la de distribución de electricidad. Y aunque la Comisión no considera se produzca una eventual discriminación para los comercializadores entrantes (pues valora que la falta de epígrafe afecta a todos los comercializadores por igual), sí que aprecia la vulneración del principio de simplificación de cargas.

Al margen de lo anterior, lo más determinante es que la propia CNMC concluye que el planteamiento que evite a las comercializadoras satisfacer una cuota por cada municipio en que dispongan de un cliente, tendría efectos favorables en la competencia, y en particular mejoraría la capacidad de los operadores para competir, al poder hacerlo, sin limitación en todos los municipios del territorio nacional.

Otra alternativa, según una Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Pamplona de 10 de marzo de 2017,   sería tributar por el epígrafe 663.9, referente a otras actividades de comercialización sin establecimiento permanente. A su juicio, las comercializadoras al por menor utilizan la red de distribución para el desarrollo de la misma y por consiguiente entiende que la citada actividad no se ejerce en local determinado.

Sea como sea, si lo que quiere en fomentar la competencia en el sector y otorgar al consumidor un derecho efectivo a la posibilidad de elegir suministrador, la solución debería plantearse seriamente, ya sea mediante la actualización de los epígrafes del IAE, ya sea mediante la interpretación de equiparar la actividad de comercialización a otra actividad con cuota nacional, resolviendo con ello definitivamente los problemas estructurales manifestados en su aplicación.

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Aportaciones al sistema eléctrico con cargo a los Presupuestos Generales del Estado 2016

La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 prevé las siguientes aportaciones al sistema eléctrico para dicho año (Ley 48/2015, Disp. Adic. Undécima).

Primero, la previsión de recaudación derivada de la aplicación de los tributos para la sostenibilidad energética (Ley 15/2012). Sin embargo, la afectación de estos ingresos al sistema eléctrico no está prevista respecto del total de recaudación efectiva anual, sino sólo de la estimación inicial recogida en la LPG de cada año (Disp. Adicional 2º Ley 15/2012). Entendemos que esta previsión asciende a 2.704.510,25 miles de euros, porque este es el límite que se fija para calcular la aportación adicional, que comentaremos a continuación.

Segundo, una aportación adicional de hasta un máximo de 240.500 miles de euros, que sólo se ingresará al sistema eléctrico si la recaudación efectiva global derivada de los tributos de la Ley 15/2012, en el año 2016, supera los 2.704.510,25 miles de euros

O sea, según estas previsiones, el máximo de aportación al sistema eléctrico que podría producirse con cargo a PGE 2016 ascendería a 2.945.010,25 miles de euros (2.704.510,25 + 240.500).

No obstante, estas previsiones no coinciden con las de la CNMC, que prevé una aportación inferior de 2.853.719,00 miles de euros (Informe sobre la propuesta de orden por la que se aprueba la previsión de la evolución de las diferentes partidas de ingresos y costes del sistema eléctrico para el periodo 2015-2020.”, de 21 de mayo de 2015). Asimismo, hay que destacar que en este Informe la CNMC recoge una previsión de ingresos por este concepto para los años 2017 – 2020, con una reducción significativa de los mismos, que oscila entre un 2,13% y un 17,13%.

En cualquier caso, de acuerdo con la normativa vigente, se entiende que si se produce una mayor recaudación de la inicialmente prevista, la diferencia no queda per se afecta a la financiación del sistema eléctrico. Y, en caso de que la recaudación efectiva fuera inferior a la inicialmente prevista, parece que la aportación mínima con cargo a PGE quedaría garantizada.

¿Realmente si los ingresos derivados de la aplicación de la Ley 15/2012 fueran inferiores a la previsión presupuestaria inicial, se aportaría la totalidad de la previsión inicial al sistema eléctrico?

¿Y si la recaudación efectiva supera a los ingresos previstos inicialmente, este exceso no debería destinarse en su totalidad a financiar el sistema eléctrico?

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Los suplementos territoriales del año 2013: legales, pero inconstitucionales. ¿Y los del futuro?

Tras la modificación de la Ley 54/1997 por el RDL 20/2012, la aplicación de los denominados suplementos territoriales sobre los peajes de acceso a redes eléctricas, para el año 2013, pasó a ser una obligación legal en todos aquellos casos en los que las actividades o instalaciones eléctricas hubiesen sido gravadas por tributos autonómicos o recargos sobre tributos estatales. Sin embargo, ni la Orden IEAT/221/2013 ni la Orden 1491/2013, por las que se regulaban los peajes de acceso para ese año, previó su aplicación.

Ante el incumplimiento de este mandato legal, la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2014 (RO 102/2013) declaró la nulidad del art. 9.1 Orden IET/221/2013. Todo hacía suponer que idéntico pronunciamiento habría recaído respecto de la Orden 1491/2013.

Parecía, pues, que las empresas iban a poder recuperar los costes tributarios autonómicos soportados en relación con sus actividades o instalaciones eléctricas. Cuestión nada baladí en un contexto de crisis económica, con consolidación de la reducción de las retribuciones reguladas y menores ingresos de las actividades con retribución libre.

Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 136/2015 ha declarado inconstitucional la introducción de esta obligación legal utilizando la vía del Real Decreto-Ley. El TC considera que no se cumplen los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad exigidos en el art. 861 CE para poder acudir al Decreto-Ley.

No obstante, resulta paradójico que el TC, en este caso, considere que no concurre la extraordinaria y urgente necesidad. Sobre todo teniendo en cuenta la multitud de Reales Decretos-Leyes que han sido aprobados en los últimos años para modificar la legislación sectorial eléctrica y que este mismo Tribunal ha avalado.

Es decir, por un lado, el TC ha confirmado el uso del RDL para regular situaciones consolidadas a lo largo de los años. Por ejemplo, regular el déficit tarifario o recortar retribuciones reguladas ya aprobadas y publicadas en el BOE. Decisiones todas ellas con impacto negativo en las cuentas de resultados de las empresas.

Sin embargo, por otro lado, en esta ocasión, en la que excepcionalmente la modificación legislativa implicaba un efecto positivo sobre dichas cuentas de resultados, el Tribunal Constitucional ha considerado que no se cumplían los requisitos para superar el canon.

No querríamos llegar a la conclusión de que la extraordinaria y urgente necesidad se interpreta de forma distinta cuando afecta a las actuaciones de la Administración o a las empresas privadas.

Todo ello sin perjuicio de que, en nuestra opinión, existen dudas más que razonables sobre la constitucionalidad de la configuración legal de los suplementos territoriales recogida en la vigente LSE, aunque sean de aplicación potestativa. No nos parece que la previsión establecida en la LSE de repercutir los costes tributarios sobre los consumidores se adecúe al reparto de competencias financieras previsto en el bloque de constitucionalidad (Constitución, LOFCA y Estatutos de Autonomía). O sea, no está nada claro que el legislador estatal pueda decidir quién debe soportar finalmente la carga tributaria de tributos autonómicos. O más bien parece que, directamente, no podría.

A mayor abundamiento, téngase en cuenta que todavía está pendiente de concretar qué tributos, y recargos sobre tributos estatales, podrían ser considerados a estos efectos, así como los mecanismos necesarios para su gestión y liquidación.

Todo ello nos lleva a plantearnos las siguientes dudas.

¿Se decidirá algún día finalmente la aplicación efectiva de los suplementos territoriales sobre los peajes de acceso?

¿Superarían los suplementos territoriales, configurados conforme a la legalidad vigente, el canon de constitucionalidad marcado por el reparto de competencias financieras previsto en el bloque de constitucionalidad?

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